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Adopté à une large majorité par l’Assemblée nationale le 30 janvier (405 voix pour et 41 voix contre), le projet de loi « pour un État au service d’une société de confiance » a été transmis au Sénat pour une nouvelle lecture. Celle-ci devrait avoir lieu en mars, avant la réunion d’une commission mixte paritaire.

Le texte repose sur 2 piliers :

  • « Faire confiance », avec l’instauration d’un droit à l’erreur pour chacun et une série de mesures concrètes visant à encourager la bienveillance dans les relations entre les Français et leurs administrations ;
  • « Faire simple », via la mise en place des dispositions visant à réduire la complexité des parcours administratifs, alléger les normes et accélérer la dématérialisation des procédures, au bénéfice des usagers comme des agents du service public.

Le texte affirme ainsi un certain nombre de grands principes fondateurs d’une nouvelle relation de confiance.

En face de chacun de ces principes sont ainsi proposées des mesures d’application générale ainsi que des mesures expérimentales.

Parmi les mesures « phares » du projet de Loi, il y a le fameux droit à l’erreur.

La révolution dans le rapport entre les usagers et les administrations est-elle réellement en marche ?

 

Plus qu’un droit à l’erreur, un droit à régularisation en cas d’erreur

Ce droit à la régularisation en cas d’erreur a vocation à s’appliquer à toutes les catégories d’usagers, particuliers comme entreprises, et ce, dans l’ensemble des champs de la sphère publique.

Les organismes de sécurité sociale et les organismes de recouvrement des cotisations sociales, seraient concernés de fait.

Le principe de ce droit à l’erreur voudrait qu’aucune sanction ne soit appliquée par l’administration à une personne ayant méconnu pour la première fois une règle applicable à sa situation ou commis une erreur matérielle lors du renseignement de sa situation, à condition d’avoir régularisé celle-ci soit de sa propre initiative, soit après y avoir été invité le délai requis par l’administration.

Le pendant de cette mesure est que si la personne méconnaît une nouvelle fois cette même règle, elle s’expose à une sanction administrative.

 

 

Ce droit « à l’erreur » serait caractérisé par 4 éléments :

  1. Le constat d’une irrégularité ou d’une erreur matérielle,
  2. L’origine de l’exercice du droit à régularisation :
  3. Le non déclenchement d’une sanction administrative ;
  4. Le maintien en tout état de cause des majorations de retard.

 

Selon l’étude d’impact du projet de loi, seules les erreurs régularisables et commises pour la première fois seraient tolérées.

Les retards ou omissions de déclaration dans les délais prescrits par un texte, parce qu’elles ne sont pas régularisables, n’entreraient donc pas dans le champ d’application du droit à l’erreur.

S’agissant du deuxième élément, la régularisation émanerait :

  • soit de la personne ou du cotisant, et ce de sa propre initiative,
  • soit de l’organisme de recouvrement, à sa demande, moyennant le respect d’un délai de rectification (à fixer par décret)

On peut s’interroger sur les motivations qui amèneraient un organisme de recouvrement à demander au cotisant une rectification alors que ce dernier dispose actuellement d’un arsenal de moyens directs et contraignants (avis amiable avant poursuite, mise en demeure, contraintes par voie d’huissier…).

 

Suppression ou minoration de la sanction dans certains cas

Par sanction administrative, il faut entendre toute sanction de nature pécuniaire ou privative de droits. La sanction pécuniaire recouvre les amendes, pénalités ou majorations de retard forfaitaires, en tout cas celles ne correspondant pas au loyer de l’argent.

En cas de bonne foi, l’erreur d’une entreprise mise en lumière lors d’un contrôle fiscal donnera lieu à des intérêts de retard réduits de 30%. Si, hors de tout contrôle fiscal, l’entreprise se rend compte d’une erreur et la rectifie d’elle-même, ils seront réduits de 50%.

Les cas de fraude ou de mauvaise foi seront toutefois exclus.

Certaines infractions seront punies sévèrement d’emblée comme l’oubli de déclaration préalable à l’embauche, ce qui est normal, au demeurant .

Ce doit à l’erreur ne serait mobilisable que si la personne a méconnu « pour la première fois » une règle applicable ou qu’elle a commis une « erreur matérielle lors du renseignement de sa situation ».

Sur le plan fiscal, en matière d’impôt sur le revenu, le I de l’article 1763 du code général des impôts est complété par un alinéa ainsi rédigé : « L’amende n’est pas applicable, en cas de première infraction commise au cours de l’année civile en cours et des trois années précédentes, lorsque les intéressés ont réparé leur omission soit spontanément, soit à la première demande de l’administration avant la fin de l’année qui suit celle au cours de laquelle le document devait être présenté. »

Cette règle circonscrite dans le temps n’est toutefois pas être reprise explicitement en matière sociale, et c’est bien dommage !

 

Instruction des dossiers en cas de pièce manquante : une avancée toute relative !

Les députés ont envisagé d’empêcher la suspension de l’instruction d’un dossier de demande d’attribution de droits lorsqu’il manquerait une pièce non indispensable au dossier.

Ainsi, si la pièce fait toujours défaut au moment de la décision d’attribution du droit concerné, cette attribution ne serait effective qu’après la réception par l’administration de ladite pièce.

En contrepartie, afin d’éviter les fraudes, la décision d’attribution ne serait effective qu’après réception de la pièce manquante, selon le projet de loi.

Au-delà de la lourdeur de la procédure administrative qui ne procure aucune avancée, on notera qu’aucune garantie n’est donnée à l’usager lui permettant de s’assurer du bon déroulement de l’instruction d’un dossier à réception de la pièce jusque-là manquante.

 

Ne plus sanctionner systématiquement l’employeur, mais procéder à un simple avertissement

Le projet de loi prévoit de permettre au Direccte (Directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi) , sur rapport de l’agent de contrôle de l’inspection du travail, d’adresser à l’employeur un avertissement plutôt qu’une amende administrative en cas de manquement de ce dernier à la réglementation du travail en matière de durée maximale de travail, de repos, de décompte de la durée du travail, de salaire minimum légal ou conventionnel ainsi que d’hygiène et d’hébergement des travailleurs.

Il s’agit de créer, pour le Direccte, la possibilité d’une sanction non pécuniaire de rappel à la loi dès lors que l’employeur qui a méconnu le droit du travail est de bonne foi.

Cette disposition va plutôt dans le bon sens d’autant qu’en cas de contestation, la preuve de la mauvaise foi ou de la fraude incomberait à l’administration. À cet égard, le projet de loi définit la mauvaise foi comme « la méconnaissance délibérée d’une règle applicable à sa situation. »

Dans toutes ces hypothèses, l’amende est plafonnée à 2 000 € et est appliquée autant de fois qu’il y a de salariés concernés par le manquement (4 000 € en cas de nouveau manquement dans l’année).

Les députés ont toutefois décidé que le plafond de l’amende administrative pouvant être infligée par le Direccte serait majoré de 50 % en cas de nouveau manquement constaté dans un délai d’un an à compter du jour de la notification d’un avertissement concernant un précédent manquement.

Pour déterminer si elle prononce un avertissement ou une amende et, le cas échéant, pour fixer le montant de cette dernière, l’autorité administrative prendrait en compte les circonstances et la gravité du manquement, le comportement de son auteur (et notamment sa bonne foi, élément nouveau), ainsi que ses ressources et ses charges.

 

Droit au contrôle

Toute personne pourrait demander à faire l’objet d’un contrôle prévu les dispositions législatives et réglementaires en vigueur. La demande devra préciser les points sur lequel le contrôle en amont est sollicité.

L’administration procéderait à ce contrôle dans un délai raisonnable, comme peut l’être un rescrit social ou fiscal. Diverses exceptions sont toutefois prévues, notamment en cas de mauvaise foi du demandeur ou de demande abusive.

Le texte ne précise cependant pas s’il s’agit de contrôle opéré par l’administration fiscale ou sociale, ou tout autre organisme public.

Le résultat du contrôle pourrait être opposé à l’administration dont il émane. L’opposabilité cesserait en revanche d’être applicable en cas de changement des circonstances de droit ou de fait ou si l’administration procède à un nouveau contrôle donnant lieu à de nouvelles conclusions expresses.

Si d’aventure un contrôle demandé débouchait sur un constat d’irrégularité, la personne concernée pourra remédier à sa situation dans le cadre du « droit à la régularisation en cas d’erreur »

 

Extension et simplification du rescrit en matière fiscale

Le rescrit utilisé aujourd’hui en matière fiscale va être étendu à d’autres administrations, dont les Douanes. Il s’agit d’un outil permettant de poser des questions précises à l’administration et de se prévaloir de ses réponses dans le futur.

L’administration devrait être en mesure de se prononcer dans un délai de 3 mois lorsqu’elle est saisie d’une demande écrite, précise et complète par un redevable de bonne foi.

Une expérimentation devrait être menée sur ce point avec la possibilité de donner à l’entrepreneur de prérédiger lui-même la réponse de l’administration et de la lui transmettre.

 

Limitation de la durée des contrôles de l’URSSAF dans les PME

Pour rappel, la durée de contrôle des URSSAF est limitée à 3 mois pour les employeurs de moins de 10 salariés.

Dans ce prolongement, une expérimentation devrait être menée pendant 4 ans dans 2 régions : Les Hauts-de-France et en Auvergne-Rhône-Alpes en vue de limiter la durée des contrôles opérés dans les entreprises de moins de 250 salariés et dont le chiffre d’affaires annuel ne dépasse pas 50 millions d’euros. Ce contrôle ne pourrait pas dépasser, pour un même établissement, une durée cumulée de 9 mois sur 3 ans. Les députés ont par ailleurs souhaité que les entreprises soient informées « à titre indicatif, de la durée du contrôle » et de toute prolongation.

 

Généralisation de la médiation dans le réseau des URSSAF

Après avoir été expérimentée au sein de l’Urssaf d’Ile-de-France depuis janvier 2016, la médiation devrait être étendue à l’ensemble des organismes de recouvrement.

Les employeurs pourraient ainsi formuler des réclamations en matière de cotisations et de contributions de sécurité sociale auprès d’un médiateur.

Ce médiateur, désigné par le directeur de l’URSSAF, serait chargé de formuler des recommandations en vue de traiter les réclamations. Celles-ci ne pourraient être instruites par le médiateur qu’à condition, d’une part, d’avoir été précédées d’une démarche de l’employeur auprès des services concernés de l’URSSAF et d’autre part, qu’aucune procédure contentieuse n’ait été engagée.

Les députés ont ajouté que le médiateur devrait présenter un certain nombre de garanties (formation préalable, compétences requises, indépendance, etc.) devant faire l’objet d’un décret.

 

Renforcement de l’opposabilité des Circulaires et instructions ministérielles

Les instructions et circulaires ministérielles seraient réputées abrogées si elles ne sont pas publiées sur Internet dans des conditions fixées par décret. De fait, les administrations se verraient contraintes de publier ces documents, dans un souci d’amélioration de l’information du public.

Toute personne pourrait se prévaloir de l’interprétation d’une règle, même erronée, figurant dans les circulaires, instructions, notes et réponses ministérielles publiées sur des sites Internet qui seront désignés par décret, tant que cette interprétation ne serait pas modifiée. Il y aura cependant quelques limites (droits des tiers, dispositions légales et réglementaires préservant la santé publique, la sécurité des personnes et des biens ou l’environnement).

 

L’administration sera bienveillante, rien n’est moins sûr !

Malgré de louables intentions affichées dans ce projet de Loi, l’absence d’unicité des règles et des conditions d’application, selon que l’on se place en droit du travail, droit fiscal ou droit social ou encore selon l’administration concernée, est regrettable.

On notera que malgré une bienveillance affichée, l’administration renforce son arsenal de sanctions notamment en cas de fraude mais aussi en cas d’erreurs commises au-delà de la première fois.

On pourra regretter que l’article L.243-6 alinéa 3 du Code de la Sécurité sociale n’ait pas été modifié au profit des employeurs cotisant à l’URSSAF. Cet article prévoit que les organismes de recouvrement procèdent au remboursement des cotisations indues dans un délai de 4 mois à compter de la demande de remboursement par un employeur. Or, aucune règle contraignante (sanction, intérêt de retard) ne pèse sur l’organisme de recouvrement, ne serait-ce que pour apporter une réponse au cotisant, sauf à engager un contentieux de longue haleine ou à saisir le futur médiateur de l’URSSAF. Pendant ce temps, de nombreuses réclamations restent « lettres mortes ».

Aussi, il est dommage que le principe posé par l’article L.231-1 du code des relations entre le Public et l’Administration (à la suite de la Loi du 12 novembre 2013 habilitant le gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens) selon lequel « Le silence gardé pendant deux mois par l’administration sur une demande vaut décision d’acceptation. » n’ait pas été étendu à d’avantage de domaines qu’aujourd’hui.

Il faudra certainement voir si « à l’usage », l’instabilité des règles de droit en matière sociale et fiscale notamment et la lourdeur administrative d’un point de vue déclaratif laisseront une place suffisante au droit à l’erreur plutôt que de « pousser à la faute » les usagers.

Une chose est sûre, le droit à l’erreur tel qu’introduit par le projet de loi n’est pas une réelle avancée pour l’usager.

Peu d’engagements finalement sont pris du côté des administrations qui conservent leurs prérogatives de puissance publique. Il n’est donc pas garanti que ces dernières soit davantage bienveillantes qu’aujourd’hui.


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